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中国经济怎么办之五:铁路投融资体制怎么改
发布日期:2021-11-25 03:15   来源:未知   阅读: 次 

  无论是从“激发市场主体活力上”,还是从“加强薄弱环节建设上”,铁路都是这一轮“稳增长”的不二选择。一方面,市场有需求。铁路仍是中国综合交通运输体系中的短板,路网密度和人均占有量仍处于世界较低水平,与经济社会需求存在较大差距。另一方面,行业有储备。铁路目前不仅仍有大量的项目储备,而且自2008年以来还积累了大批的建设装备与人员队伍。换言之,只要资金到位,“火车头”随时可以鸣笛出发。

  然而,资金从哪儿来,这是个问题。中国铁路“少量投资、大量负债、一个部门统管、银行借贷”的投融资模式,已面临三大资金窘境。

  尽管资产优良,但债务负担较重。截至去年底,铁路已背负有息债务2.23万亿元,仅今年就需要支付利息1300亿元,其中中长期负债占比也首度突破了80%。

  虽然现金流尚可,但实现盈利较难。铁路货运价格已经在2012年、2013年分别上调1分/吨公里与1.5分/吨公里,而且今年6月中国铁路总公司还启动了前所未有的货运改革,但是年底全行业恐怕仍将以亏损告终。

  尽管需求很旺,但新线建设较难。今年铁路的发展目标是完成6500亿元铁路固定资产投资,新线公里以上,而今年中国铁路建设债券发行总规模仅为1500亿元。

  破解这一系列的难题,铁路投融资体制改革必然要提速。尽管“统筹规划、多元投资、市场运作、政策配套”的基本思路已经提出多年,但是此次国务院常务会议透露出的信息,仍传递出三大新的亮点。

  亮点一:从参与投资,到开放所有权,为铁路引入平等竞争者,以投融资体制改革倒逼铁路改革。

  过去鼓励民间资本投资铁路,但多是以参股、合作、联营等方式,而且主要集中在建设领域。此次,国务院常务会提出“向地方政府和社会资本开放城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路等的所有权和经营权”,实际上是首次向铁路市场引入了独立的、地位平等的市场竞争者,市场放开的尺度更大。

  拥有铁路的所有权与经营权,意味着拥有收益权,这是吸引社会资本进入铁路市场的基础。如果说,撤销铁道部,建立中国铁路总公司,实行政企分开,理顺铁路与国家的关系,是中国铁路改革的第一步,那么打破垄断,引入平等竞争者,理顺铁路行业内部关系,则是中国铁路改革的第二步。这两步走好了,才能培育出公平、公开、富有活力的铁路市场环境,并进一步培育出有竞争力的铁路行业与企业。

  不过放开部分铁路的所有权与经营权,对于民间资本仍有许多待解的问题,比如干线路权怎么放开。铁路在中长途运输中更具经济优势,这意味着支线铁路必须接入干线铁路才能发挥更高的效益,而目前民营铁路接入国家铁路的费用较高,且存在“民”字头车辆给“国”字头“让路”的问题。如果在开放路权问题上没有相关细则出台,那么民间资本对进入铁路市场仍将是观望态度。

  亮点二:从征收铁路建设基金,到建立铁路发展基金,为铁路建立资金蓄水池,以中央财政引导社会资金流入铁路市场。

  为保证铁路建设有稳定可靠的资金来源,自1991年起,我国开始实行征收铁路建设基金政策。这笔费用从每吨公里2厘钱开始征收,后涨到每吨公里3分多,至2011年底仅累计约8000多亿元。这笔一分一厘从货主方提留的基金,与铁路建设的巨大投资需求相比,可谓杯水车薪。

  此次提出的铁路发展基金,则打破原有基金的界限,以中央财政为引导性资金,以高于同期市场利率的债券方式发行,吸引社会资本,为铁路提供了一个更雄厚的资金基础。而要提高发展基金对社会资本的吸引力,铁路需不断提高其收益预期,这又将倒逼铁路推进客货运输组织改革、价格改革等一系列内部改革。

  亮点三:首次提出“盘活铁路用地资源,搞好综合开发利用,以开发收益支持铁路发展”。“以地养路”的模式使香港地铁成为目前世界上唯一实现盈利的轨道交通项目。铁路目前拥有丰富的土地资源,且多集中于城市中心区,如果土地性质能顺利变更,“以地养路”模式将大大弥补铁路资金的不足。

  但盘活铁路用地,也给铁路投融资体制改革带来两项挑战:一是如何保障土地开发收益全部有效用于铁路事业,二是如何防止土地开发收益对社会资本的挤出效应。相关资源摸底与制度设计,应尽早展开。

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